一位改革者的际遇|楼继伟:从宏观经济管理者到资产配置者

    2019-04-04 14:50:22

    楼继伟从全国社保基金会理事长任上退下来了,接棒者是财政部副部长刘伟。

    现年68岁的楼继伟是在2016年11月担任上述职务的。在此之前,他曾以63岁的年龄出任财政部部长,不过没能任满一届。在更早些时候,楼继伟担任了5年多的中国投资有限责任公司董事长。目前,楼继伟仍担?#38382;?#19977;届全国政协外事委员会主任。

    与去年卸任央行行长的周小川一样,楼继伟也被视为?#26696;?#38761;派”官?#20445;?#32780;他主要从事的是财?#26696;?#38761;。

    楼继伟虽然早年参军,但属于财经领域科班出身,他具有中国社科院经济学硕士学位。在上世纪80年代,楼继伟与周小川、郭树清等人?#38469;?#21556;敬琏主持的中国经济改革的整体设计课题小组中成?#20445;?#20182;们自称“整体改革论者”。

    在出任财政部部长之前,楼继伟写过一本?#23567;?#20013;国政府间财政关系再思考》的书。在这本书的序言里,楼继伟写道,财政?#35805;?#26159;“财?#20445;?#21478;?#35805;?#26159;“政?#20445;?#22914;果说以往的改革,主要涉及“财?#20445;?#20063;触及“政?#20445;?#37027;么下一步,“政”是绕不过去的。

    从研究改革开始,楼继?#30333;?#21518;也加入到了改革操盘者的行?#23567;?#20316;为财政部长,他将自己定位为“宏观经济管理者?#20445;?#32780;作为中投公司董事长和社保基金会理事长,他又是巨无霸级投资公司的?#30333;?#20135;配置者”。

    从海军士兵到“整体改革论者”

    楼继伟生于1950年12月,浙江义乌人,1973年3月加入中国共产?#24120;?968年2月参加工作,中国社会科学院研究生院数量与?#38469;?#32463;济系经济系统分析专业毕业,获经济学硕士学位。

    1968年,刚满17岁的楼继?#23433;?#20891;,在南海舰队4009部队服役。退伍后,又先后在首钢总控室、?#26412;?#33258;动化研究所当工人。直至1978年,楼继伟成为恢复高考后的第一批大学生,先后在清华大学、中国社会科学院研究生院学习。楼继伟在清华大学所?#25237;?#30340;计算机工程与科学系,曾在1964年成功研制了中国核?#20174;?#22534;的控制系?#24120;?#26159;中国最尖端的科学研究和教学机构之一。

    硕士毕业后,楼继伟主要从事经济体?#32856;?#38761;和宏观政策研究,先后担任国务院价格领导小组办公?#39029;?#21592;、国务院体?#32856;?#38761;方案领导小组财?#30333;?#25104;员、国务院办公厅调研室财金组副组长、中国社会科学院财经物资经济研究所成本价格室主任。

    值得注意的是,上世纪80年代初,楼继伟与周小川、郭树清等人被国务院机关事务管理局征召在一起,他们撰写了《体?#32856;?#38761;总体规划报告》呈给国务院。

    楼继伟曾在清华大学演讲时提到,自己研究生刚毕业便就被国务院办公厅调研室(国务院研究?#19994;?#21069;身)录用。当时主要的任务就是调研,提出政策建议,工作环境是相当开放的,参与调?#23567;?#30740;讨,使得他得以参加著名的“巴山轮会议”。

    1985年9月,项怀诚、楼继伟、郭树清等当时的“小?#30452;病?#38738;年学者,与高尚全、吴敬琏等一同参加了深?#38431;?#21709;改革的“巴山轮会议”。次年,楼继伟被借调到国务院经济体?#32856;?#38761;方案设计领导小组工作,?#20255;?#20844;?#39029;?#21592;和财?#30333;?#36127;责人之一。

    楼继伟与周小川、郭树清等人?#38469;?#21556;敬琏主持的中国经济改革的整体设计课题小组中成员。在1980年代末,一本名为《中国经济改革的整体设计》的论文集出版,此书的诞生立即引起中国学术界的巨大反响。著者们将自己称为“整体改革论者”。

    楼继伟有多篇论文被摘录进这本书中。在这本书中,还收录了一篇楼继伟与肖捷、刘力群于1987年的?#29616;?#20851;于经济运?#24515;?#24335;与财政税收改革》的若干思考。文中提到,财政、税收改革必须首?#28982;?#31572;各项事权如?#20301;?#20998;,行政分权的局面不?#21496;?#25302;,还谈及了对财政体?#32856;?#38761;的整体构思和税收体?#32856;?#38761;的原则设想。

    有趣的是,在楼继伟卸任财政部长后,继任者正是肖捷。目前,肖捷为国务委员、国务院党组成?#20445;?#22269;务院秘书长、机关党组书记。

    当年,“整体改革论者”受到?#23460;桑?#20182;们被认为是“从书本出发”、?#24052;?#31163;?#23548;省薄?#27969;于“理想化?#20445;?#22240;而不可行。但后来,这些在被称为“吴市场”的吴敬琏手下走出的年轻学者们、当时的这些“小?#30452;病保?#22914;今均是中国财政金融界的焦点。周小川曾“?#32856;瘛?#19977;次连任中国人民银行行长,楼继伟则先后出任了财政部部长、社保基金会理事长,当时参加“巴伦山会议”的三人中年纪最小的郭树清(时年29岁),如今是中国人民银行党委书记、银保监会主席。

    朱镕基慧眼识“良驹”

    楼继伟的?#23433;?#20048;”是朱镕基。

    公开报道显示,楼继伟在国务院办公厅调研室财金组任职?#20445;?#34987;时任国家经济委员会副主任的朱镕基发现,很是赏识。朱镕基出任上海市市长后,请吴敬琏去上海设?#32856;?#38761;方案,吴敬琏带上了楼继伟。之后不久,楼继伟被任命为上海市经济体?#32856;?#38761;办公室副主任。

    1992年初,邓小平发表南方讲话,将改革开放推向新的高潮。朱镕基此时已担任国务院副总理。是年春天,楼继伟也从上海回到?#26412;?#35843;任国家体改委宏观调控体制司司长。楼继伟曾回忆称,他到国家体改委后做的第一件?#29575;?#32452;织地方体改委的座?#23500;帷?/p>

    这?#20301;?#35758;过后,国家体改委把可以明确提出“建立?#22836;?#23637;社会主义市场经济”的建议写成报告,直接呈送中央领导。吴敬琏、周小川、李剑阁等人也向中央提交了《关于计划与市场提法的建议》。1992年10月,中共十四大正式确立把建立社会主义市场经济体制作为经济体?#32856;?#38761;的目标。

    上个世纪80年代末90年代初,中国的中央财政陷入了严重困难,财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下?#25285;?#20013;央政府面临前所?#20174;?#30340;“弱中央”的状态。

    1993年7月23日,朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税?#39057;南?#27861;,一个多月后,分税?#32856;?#38761;的第一个方案出台。楼继伟也参与设计了此后的1994年税?#32856;?#38761;,还是当时外汇管理体?#32856;?#38761;的牵头人。分税制使得中国的财政秩序为之大改,中央财政也重获活力。

    两年后,楼继伟再次前往地方任职,身份也有?#31169;?#22823;转变——出任贵州省副省长。担任副省长的3年,楼继伟背得出当地?#36127;?#25152;有商品的价格,大到电价,小到猕猴?#19994;?#20215;格。对于自己的角色转变,楼继伟曾表示,在?#26412;?#20320;制定政策,并为政策实施创造环?#22330;?#22312;贵州,你则需要去决定一个?#23548;?#30340;项目,全神贯注于它的每个细节。

    直率、不怕得罪人的宏观经济管理者

    楼继伟曾两次在财政部任职,第一次干了9年财政部副部长,第二次又做了3年财政部部长。从他在各类场?#31995;?#21457;言来看,其“直率”性格?#32469;?#40092;明,也不怕得罪人。

    1998年?#28023;?#26417;镕基任国务院总理,时年48岁的楼继伟开始了其9年的财政部副部长生涯。

    2004年1月,中国银行、建设银行刚刚获得注资后不久,楼继伟曾表示,免费的午餐,国有银行已经吃了好?#23500;?#20102;,这次注资将是最后的一回。两家银行股份?#32856;?#36896;试点,除了实施财务重组外,更为突出的是要加快银?#24515;?#37096;的改革。因为,仅仅靠国家支持,不能从根本上解国有商业银行的问题。

    2013年,楼继伟出任财政部长后,其最重要的任务就是推进财?#26696;?#38761;。

    在谈?#26696;?#38761;优先次序?#20445;?#27004;继伟曾指出,在世界范围比较,中国政府的分权程度是最高的,又非常的集权。政府职能划分以及运行机?#39057;?#25913;革,既是财政改革,也是政治改革,更是更高层次政治改革的基础。中国有很好的改革指导原则,问题是如何进行操作。

    2013年1月,在出任财政部长前夕,楼继伟出版了一本名为《中国政府间财政关系再思考》的论著。在序言中,他谈到,财税体制是我国经济体制和政治体?#32856;?#38761;的交汇点,30多年来进行了多次重大变革,并与价格、国有企业、货币金融等各项领域的改革相配合,推动了中国经济体?#39057;?#26681;本性转变。楼继伟还指出,财政?#35805;?#26159;“财?#20445;?#21478;?#35805;?#26159;“政?#20445;?#22914;果说以往的改革,主要涉及“财?#20445;?#20063;触及“政?#20445;?#37027;么下一步,“政”是绕不过去的。

    两个月后,楼继伟任财政部长。随后,他开始操刀了新一轮的中国财?#26696;?#38761;。地方试点发债、小微企业减税、营改增试点扩围等逐步推进。

    在随后召开的2013中国发展高层论坛上,楼继伟首?#25105;?#36130;政部长身份公开演讲,他坦言,有点“诚惶诚恐”。“在中投公司做董事长期间,?#19994;?#35762;话比较直率,现在官方身份,我试图做一点调整。”然而,刚刚说要调整的楼继伟?#20174;?#35805;锋一转,“今天的题目有点难调整,题目是《包容性增长中的财?#26696;?#38761;》,这个题目本身就是很不容易做出解释”。

    楼继伟还在演讲中强调,“政府不能只要碰到民生问题?#23478;?#21435;做?#20445;?#24213;线是什么?财政能不能可?#20013;砍信?#36807;多而收入不够,我们会走向第三种模式,那是不归之路?#20445;弧?#24456;多民生政策,制度是不完?#39057;模?#24448;往是没有?#38469;?#30340;,我们应该帮助穷人,而不应该帮助懒人,我们制度中有很多这样的问题”。此言一出,又引起相当大的舆论。

    2013年11月,中共十?#31169;?#19977;中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化财税体?#32856;?#38761;作出部署。全会提出,必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定?#26696;骸?#36879;明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相?#35270;?#30340;制度。

    一个月后,楼继伟在人民日报发表了题为《建立现代财政制度》的文章,明确了深化财税体?#32856;?#38761;、建立现代财政制度的重点?#22836;?#21521;:在预算管理制度上,提出改进年?#20173;?#31639;控?#21697;?#24335;、建立跨年?#20173;?#31639;平衡机制、清理规范重点支出挂钩机制、完善转移支付制度、建立政府性债务管理体系、实施全面规范的预算公开制度六大任务,而在税收制度方面,则以消费税、房地产税、资源税、环境保护费改税、增值税?#20154;?#31181;为重点,同?#20445;?#28165;理规范税收优惠政策,对中央和地方事权和支出责?#25105;?#25552;出了?#23500;?/p>

    是年12月,楼继伟还在全国财政工作会议在发言称,未来七年,要实现全会确定的财?#26696;?#38761;目标,时间紧、任务重,须顶层设计和“摸着石头过河?#27605;?#32467;合,从预算管理制度、税收制度以及财政体?#39057;?#26041;面深化改革。

    从2014年起,国务院与财?#23433;?#38376;连续发出了十份关于财?#26696;?#38761;的文件,包括加强地方债务管理、深化预算制度改革、清理税收优惠、推广PPP模式等。从楼继伟在各大公开场?#31995;?#21457;言中也能看出,他关注的改革领域并不局限于财政,还时常会谈及社保改革、户籍改革等。

    2015年4月,楼继伟在在清华大学举行的“清华中国经济高层讲?#22330;?#19978;表示,中国在未来的5年或10年有50%以上的可能性会滑入中等收入陷阱,这是因为中国太快进入老龄化社会而引起的。?#28304;耍?#27004;继伟也给出了一些列的应?#28304;?#26045;,包括?#22836;?#20892;业人口、户籍改革、合理的城镇化等,以跨越中等收入陷阱。

    总的来看,在楼继伟担任财政部长三多年时间里,财政定位有了很大提高。在这期间,楼继伟主导了新一轮的财?#26696;?#38761;,推行了预算改革、“营改增”、调整中央和地方政府间财政关系等一系列新举措,建立了财?#26696;?#38761;的整体框架,重塑了财政宏观经济管理者的职能和地位。中共十?#31169;?#19977;中全会更是直接赋予财政以“国家治理的基础和重要支柱”以新的定位。

    虽说楼继伟对于中国改革有一整套的思考,但依然?#34892;?#22810;设想没有得以实现。2016年11月,楼继伟和新任财政部长肖捷在?#26412;?#24066;三里河的财政部机关礼堂完成了职位的交接。宏观管理者楼继伟的下一站是社保基金会。

    每天需净赚数亿元的资产配置者

    年年岁岁花相似,谁想岁岁年年人亦同。

    接替谢旭人出任财政部长3年多之后,2016年11月,楼继伟再次接替谢旭人,出任社保基金会理事长。然而,按?#21344;?#23450;?#25165;牛?#36817;4万亿?#25226;?#32769;金入?#23567;?#35745;划将于当年年底启动。这?#30452;?#25104;了楼继伟面临的首要任务。

    在财政部的12年间,说楼继伟是宏观经济管理者也好,?#38469;?#22411;官员也罢,但在他退休前,担任社保基金会理事长显然是一个资产配置者角色。

    在此之前,为了保障养老保险基金安全,养老金投?#25163;?#38480;于存银行和买国债,收益率有限。《中国社会保险发展年度报告2015》数据显示,从2013年至2015年,中国企业养老保险基金收益率?#30452;?#20026;2.4%、2.9%、3.1%,远低于市场平均水平。

    但需要注意的是,养老金投资运营涉及数亿参保人员未来生计,一旦市场化运营,势必面临风险。养老金入市,既要保?#25285;?#26356;要增值。楼继伟如?#20255;?#28436;好资产配置者的角色?

    其实在出任财政部长之前,楼继伟已经在中投公司有所历练。2007年6月29日,财政部发行1.55万亿元特别国债的议?#23500;?#24471;通过,这?#26159;?#29992;于购买央行管理下的2000亿美元国家外汇储备,成为国家外汇投资公司的资金来?#30784;?#27004;继伟是国家外汇投资公司(即中投公司)筹备负责人,后担任党委书记、董事长兼首席执行官。

    作为中国的主权财富基金掌门人,楼继伟也曾公开透露过自己的心声。在当年由中国工商银行与汇丰银行和?#20998;?#36135;?#20197;又?#20849;同主办的中国论坛上,楼继伟谈到,其实并不希望中投公司的初始规模有2000亿美元这么大,这样的操作压力是很大的。中投的资本构成决定了必须每天赚3亿元,才能支付每年5%左?#19994;?#36164;本金成本。

    “我一睁开眼每天就要赚3亿人民币,所以这部分资产必须要有一定的收益和流动性,要以金融产品组合投资为主。”楼继伟同时表示,中投公司不放弃直接投资的机会。

    基金经理不好做,?#32469;?#26159;“巨无霸”型基金公司的经理。中投公司的开局不算顺利,2007年5月末,中投公司刚刚投资黑石便遭遇股价狂跌,?#29575;?#25237;资亏损。当年年底,中投公司又入股摩根士丹利。由于金融危机影响,这些公司股价一落千丈。

    对于投资黑石公司,楼继伟当时的态度是,市场上的评价?#38469;?#30701;期评价,不该是中投公司这样的机构的评价方式。从长期看,投资黑石仍是个很好的投资,越是经济衰退的时候越会大有所为。

    在2009年博鳌论坛期间,楼继伟开玩笑称,?#34892;慌分?#30340;保护主义者,他们去年(2008年)设置的?#20064;?#35753;中投避免了重大损失。

    根据中投公司年报,在楼继伟担任董事长的最后一年(2012年),该公司扭亏为盈。

    2018年7月,中投公司发布了自成立以来的第十份年度报告。年报显示,该公司总资产规模已超过9414亿美元,10年内规模翻了三倍,相当于再造了三个中投公司。截至2017年末,中投公司境外投?#39318;?#25104;立以来累计年化净收益率为5.94%,超出十年投资绩效考核目标。

    推动国有资本充实社保基金

    楼继伟对财政金融改革的理解,也不能光看其当时身处的职位。?#28909;紓?#22312;担任社保基金会理事长之前,楼继伟便呼吁尽快推动划转部分国有资本充实社保基金试点落地。

    在中国发展高层论坛2015年会上,时任财政部长的楼继伟表示,社会保险是保险属性,而非普遍认为的公共财政属性。养老保险的这一属性,也决定了其缺口的补齐,不能完全留给公共财政。要划拨部分国有资产?#38057;?#31038;保缺口,从而在此基础之上就有条件适时降低社会保险的费率。

    2017年11月,国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,提出将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。并明确了时间表:2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点,2018年及以后,分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权,尽快完成划转工作。

    针对划转国有资本充实社保,楼继伟表示,他希望加快推进划拨国有资本充实社保基金的进度,不但有利于改善国有企业法人治理结构,还将增强社会保?#31995;目沙中?#24615;,从而为进一步降低社保缴费打开空间。

    近?#38382;?#38388;,中国人保、中国太平等公司相继公告,财政部将其持有的10%股份划转社保基金会持?#23567;?#25454;国资委2019年1月披露,截至2018年底,划转部分国有资本充实社保基金稳步实施,共完成18家中央企业股权划转,划转规模达到750亿元。

    但是对于这一进度,楼继伟当时的回应是:“慢。”

    此外,根据社保基金会于2018年7月发布的2017年度社保基金年度报告,2017年,社保基金权益投资收益额1846.14亿元,投资收益率9.68%。社保基金自成立以来的年均投资收益率8.44%,累计投资收益额10073.99亿元。

    当年的“小?#30452;病保?#22312;闯过财政部、社保基金会等道道门槛之后,?#21496;?#20108;线。但楼继?#26696;?#21018;离开的社保基金会仍面临市场化不足、规模?#31995;?#31561;诸多问题。楼继伟曾在2013年中国发展高层论坛上表示,社会保险方面的制度漏洞太多,如果?#35805;?#36825;些制度的漏洞堵上,提供一些?#38469;?#32473;多少钱也会吃光。

    (摘自《澎湃新闻》)

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